Интегральная оценка эффективности реализации госпрограмм



Оценка эффективности государственных программ: проблемы и перспективы

Оценка эффективности государственных программ: проблемы и перспективы

Правительство России признало, что треть государственных программ являются неэффективными [1] . Их реализация не приводит к повышению результативности использования бюджетных средств. В связи с этим особо актуальными становятся: оценка эффективности госпрограмм, анализ проблем, возникающих при их реализации, и выработка предложений по исправлению ситуации.

Вбольшинстве стран мира основным инструментом качественного бюджетного планирования выступает программно-целевой метод, основанный на системном планировании выделения бюджетных средств на реализацию утвержденных законом или нормативным актом целевых программ [2] .

Бюджет РФ и бюджеты большинства субъектов Федерации начиная с 2014 года формируются на основе государственных программ. Согласно исследованию качества управления финансами в субъектах РФ, проведенному Минфином России по итогам 2016 года [3] , лишь у 48 регионов доля программных расходов бюджета составляла 95% и выше (к ним относится и Владимирская область). В среднем по России данный показатель в 2016 году был равен 89,9%. А в ряде субъектов РФ доля программных расходов — и того ниже, вплоть до 40%.

Определимся с понятиями

Государственная программа — система мероприятий и положений, обеспечивающих достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития*. Она состоит из подпрограмм и целевых программ, которые, в свою очередь, делятся на ведомственные целевые программы и основные мероприятия и воплощаются в виде конкретных действий, реализуемых в рамках государственных (муниципальных) заданий. Деление программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности решаемых в рамках государственной программы задач.

* Постановление Правительства РФ от 2 августа 2010 года № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации».

Проблемы госпрограмм

Счетная палата Владимирской области в ходе реализации своих полномочий по аудиту госпрограмм выявила следующие проблемы формирования и исполнения региональных государственных программ, а также отчетов об их исполнении.

1Низкое качество госпрограмм: недостатки структуры; неприемлемое качество системы показателей (индикаторов); отсутствие четкого разделения сфер реализации; необъективное отражение инструментов реализации государственной политики, влияющее на эффективность реализации госпрограмм.

2Отсутствие полной интеграции бюджетных процессов и госпрограмм: несоответствие форматов бюджета и госпрограмм; отсутствие совместного планирования расходов различного назначения (текущих, капитальных и т. д.); неполный охват расходов бюджета.

3Низкая эффективность реализации текущих госпрограмм: отсутствие возможности перераспределения бюджетных ассигнований в процессе исполнения бюджета; осуществление фактической деятельности исполнителей госпрограммы осуществляется по отдельным планам, но не в рамках госпрограммы.

4Формальность оценки эффективности реализации госпрограмм : недостатки и несовершенство системы отчетности исполнителя госпрограммы; низкая ответственность руководителей за реализацию госпрограммы; наличие временного лага между деятельностью исполнителя госпрограммы и полученными результатами госпрограммы.

Показательно, что приведенная проблематика актуальна и для федерального уровня [4] .

Одной из первопричин недостаточного качества разрабатываемых государственных программ и их реализации является неработоспособность принципа декомпозиции целей, целевых показателей и индикаторов. Стратегии развития соответствующих отраслей и содержание государственных программ не коррелируют между собой.

Например, концепцией социально-экономического развития РФ до 2020 года запланировано, что доля отечественной продукции мяса должна составить 87% [5] . Доктрина же продовольственной безопасности РФ устанавливает пороговые значения данного индикатора на уровне 85% [6] . В госпрограмме «Развитие сельского хозяйства на планируется повышение удельного веса отечественного мяса до 91,5% [7] , а в Стратегии развития пищевой промышленности РФ до 2020 года — до 88,3% [8] .

Проблема низкого качества целеполагания характерна также для целевых значений показателей результативности государственных программ. В разделе «Оценка эффективности» некоторых программ встречаются фразы общего характера: «создать условия», «обеспечить», «повысить», «улучшить» и т. д. В результате оценить реальный социально-экономический эффект от выполнения мероприятий будет сложно.

Чтобы выработать новые подходы к оценке эффективности госпрограмм, целесообразно изучить положительный зарубежный и отечественный опыт.

Таблица 1. Положительный опыт оценки госпрограмм в зарубежной практике

Австралия является примером страны, применяющей программный бюджет в целях улучшения системы управления государственными финансами. Система показателей ежегодно конкретизируется. Оценка реализации бюджетных программ происходит и осуществляется более полно и систематически, чем во многих других странах. Информация о результатах реализации программ регулярно включается в бюджет.

В Южной Корее при оценке госпрограмм используются подходы, применяемые в социологических исследованиях. Ежегодно детальной проверке подвергается до 10% госпрограмм. Основой анализа служит специально разработанный перечень контрольных вопросов.

При оценке реализации госпрограмм во Франции применяются три главных критерия: социальный и экономический эффект, качество услуг, эффективность (результативность). Утвержденный закон о бюджете содержит набор конкретных показателей, позволяющий провести оценку каждой реализуемой программы. Ответственность за реализацию программы персональная.

В Канаде фокус оценки направлен на проблему value-for-money (полученная польза, ценность от потраченных денег). Оценка проводится в двух основных направлениях: актуальность (релевантность) программы и ее реализация.

В США применяется комплексная система рейтинговой оценки — PART (Program Assessment Rating Tool), GPRAMA (изменение системы планирования и отчетности). Оценка и анализ госпрограмм ежегодно проводятся Счетной палатой США. Оценка имеет две основные цели: снижение и устранение фрагментации целей программ; устранение перекрытия и дублирования целей программ. Стандарты и руководства по оценке госпрограмм издаются Счетной палатой США. Например, руководство Performance Measurement and Evaluation: Definitions and Relationships, GAO-11-646SP, May 2011.

Зарубежный опыт оценки госпрограмм

Опыт стран с развитой бюджетной системой показывает, что масштабное применение программно-целевого метода бюджетного планирования повышает гибкость в управлении бюджетными ресурсами, способствует минимизации затрат, повышению эффективности предоставления государственных услуг, является инструментом выравнивания экономического развития отдельных территорий, а также обеспечивает большую прозрачность и открытость бюджета [9] .

Важными моментами оценки государственных программ в зарубежной практике, которая насчитывает более чем историю, являются:

  • повышение уровня ответственности и полномочий должностных лиц, реализующих программы;
  • повышение подотчетности и эффективности использования ресурсов;
  • наличие в бюджете конкретных показателей, позволяющих провести оценку каждой реализуемой программы;
  • процесс формирования системы показателей оценки эффективности госпрограмм проходит в разрезе трех позиций: гражданин, потребитель, налогоплательщик;
  • привлечение к оценке госпрограмм внешних экспертов.

Проведенный анализ показал, что практика оценки эффективности реализации госпрограмм наиболее успешна в следующих странах: Австралия, Франция, Южная Корея, Канада, США (таблица 1). Примечательно, что в этих государствах отсутствуют единый подход и методика оценки эффективности реализации госпрограмм, а также применяется два вида оценки программ: мониторинг программ и, собственно, сама оценка программ [10] .

Важно

Все существующие методики оценки основаны на план-фактном анализе, то есть характеризуют только исполнительскую дисциплину, а также анализируют показатели, которые заложены самими ответственными исполнителями при разработке госпрограммы.

Отечественный опыт оценки госпрограмм

Исследование отечественного опыта развития методик формирования, реализации и оценки эффективности госпрограмм показало следующее.

1 Отсутствие унифицированного подхода к оценке эффективности реализации государственных программ в субъектах РФ.

2 Различные подходы к проведению оценки эффективности даже в рамках одного субъекта России.

3 Различные подходы к построению математического аппарата методик оценки эффективности государственных программ, применяемых в субъектах РФ. Например, эффективность может оцениваться как отношение достигнутых (фактических) нефинансовых результатов основных мероприятий, подпрограмм и в целом программы к затратам на них. А может — как отношение достигнутого результата только к затратным финансовым показателям.

Наиболее сбалансированной, комплексной и объективной, на наш взгляд, является методика оценки эффективности государственных программ Новосибирской области [11] . Но в целом, к сожалению, ситуация следующая: несмотря на достаточно длительный период применения программно-целевого метода бюджетирования и большое количество попыток оценки эффективности реализации программ в регионах РФ, применяемые методы оценки результативности и эффективности являются формальными и не дают жителям ясного представления о реальном вкладе программ в социально-экономическое развитие территории.

В отечественном опыте отсутствует практика мониторинга хода реализации госпрограмм. В качестве такового, на наш взгляд, могла бы выступить экспертиза отчетов о ходе исполнения госпрограмм. В этом случае при проведении экспертизы годового отчета об исполнении госпрограмм можно использовать интегральную оценку эффективности их реализации с применением весовых коэффициентов целевых индикаторов. Это позволит вывести качественную характеристику реализации программы на основании соотношения оценки результативности реализации программы и уровня ее финансового обеспечения, а именно: эффективная, недостаточно эффективная, неэффективная.

Интегральная оценка эффективности реализации госпрограмм

Под интегральной оценкой эффективности реализации (далее — R) госпрограммы (ГП) понимается показатель, определяющий качественную характеристику реализации программы на основании соотношения интегральной оценки результативности реализации госпрограммы и уровня финансового обеспечения госпрограммы. Рассчитывается по формуле:

где Iср — интегральная оценка результативности реализации ГП;

Vфин — уровень финансового обеспечения ГП.

Интегральная оценка результативности реализации ГП — это уровень достижения установленных значений целевых индикаторов, скорректированный с учетом присвоенных весовых значений целевых индикаторов. Определяется в процентах по формуле:

где ij — показатель оценки выполнения j-го целевого индикатора;

n — количество целевых индикаторов ГП.

Показатель оценки выполнения целевого индикатора определяется в процентах по формуле:

где Ij — индекс результативности целевого индикатора за отчетный период;

kj — весовой коэффициент, присвоенный целевому индикатору.

Весовой коэффициент целевого индикатора — параметр, отражающий значимость, относительную важность целевого индикатора в сравнении с другими, оказывающими влияние на достижение цели.

Индекс результативности целевого индикатора за отчетный период определяется в процентах и рассчитывается по формуле:

где Ifj — фактическое значение целевого индикатора за отчетный период;

Ibj — базовое значение целевого индикатора — фактическое значение целевого индикатора программы на начало отчетного периода (или значение целевого индикатора программы в случае, если программа не была бы реализована в отчетном периоде);

Ipj — плановое значение целевого индикатора на отчетный период.

Уровень финансового обеспечения программы за отчетный период Vфин определяется в процентах и рассчитывается по формуле:

где Vf — фактические затраты, направленные на реализацию программы в отчетном периоде с учетом всех источников финансирования;

Vp — запланированный объем финансирования программы за счет всех источников финансирования.

Рассчитанное значение интегральной оценки эффективности реализации государственной программы ® в дальнейшем сопоставляется с приведенными в таблице 2 значениями для определения качественной характеристики оценки реализации государственной программы.

Таблица 2. Интегральная оценка эффективности реализации программы

Численное значение интегральной оценки эффективности реализации программы ®

Качественная характеристика программы

Цель программного подхода — повышение эффективности, прозрачности и подотчетности при использовании бюджетных средств. Однако даже само понятие «эффективность» нормативно не определено. Анализ других определений также показал отсутствие единого подхода к терминологической базе. Считаем, что в бюджетных документах необходимо ввести основные понятия программного бюджетирования и бюджетирования, ориентированного на результат, например «эффективность», «результативность» и т. д. В этом случае разрешится и следующая методологическая проблема — по персонификации ответственности. Реализация программного бюджета подразумевает достижение запланированных конечных результатов, которых невозможно будет добиться без определения ответственного за их исполнение и соответствующих мер ответственности.

Читайте также:  Какой врач принимает при уретрите у женщин

Переход от института госпрограмм в его нынешнем виде к более действенным механизмам госуправления — одна из актуальных задач современности. Применение различных механизмов оценки эффективности госпрограмм на разных этапах их реализации позволит повысить эффективность использования государственных финансов и будет способствовать совершенствованию внешнего финансового контроля.

[1] «Голикова: правительство признало треть государственных программ неэффективными» (/russian.rt.com/business/news/395600-gosudarstvennye-programmy-effektivnost).

[2] Зарубежный опыт программно-целевого управления государственными расходами и возможности его адаптации в России (.rane-brf.ru/conference/2012/marusova.pdf).

[3] Предварительные результаты оценки качества управления региональными финансами за 2016 год (minfin.ru/common/upload/library/2017/09/main/Rating.zip).

[4] «Счетная палата оценила эффективность государственных программ» bujet.ru/article/288765.php

[5] Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 года № «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года».

[6] Указ Президента РФ от 30 января 2010 года № 120 «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации».

[7] Постановление Правительства РФ от 14 июля 2012 года № 717 «О Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на

[8] Распоряжение Правительства РФ от 17 апреля 2012 года № «Об утверждении Стратегии развития пищевой и перерабатывающей промышленности Российской Федерации на период до 2020 года».

[9] Чебуханова Л. В. Международный опыт оптимизации бюджетных расходов / Всероссийский научно-практический журнал «История, философия, экономика и право». 2014. № 4 (ифэп.рф/4-2014/11.pdf).

[10] Исхакова А. Ф. Анализ методов оценки эффективности реализации государственных программ в России и за рубежом. НИУ ВШЭ, 2015.

[11] Постановление Правительства Новосибирской области от 28 марта 2014 года № «О Порядке принятия решений о разработке государственных программ Новосибирской области, а также формирования и реализации указанных программ».

Источник

КАЧЕСТВО ЖИЗНИ КАК ПОКАЗАТЕЛЬ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

В статье исследуется сущность категории качество жизни населения, как показателя отражающего эффективное государственное управление. Модернизирована методика оценки качества жизни населения региона и произведена ее интеграция с методом анализа иерархий для определения коэффициентов влияния параметров. Проведен комплексный анализ категории качества жизни населения регионов ПФО. На основе данного сравнительного анализа произведена рейтинговая оценка регионов, представлено теоретическое обоснование управления качеством жизни населения, выявлены основные проблемы и предложены рекомендации по их решению.

Ключевые слова: качество жизни населения, сводный интегральный индекс качества жизни, сводный индекс средних значений, сводный индекс благоустройства, коэффициент младенческой смертности, миграционная привлекательность.

Vorobyev A.A.

ORCID: 0000-0001-9851-711X, Assistant of the Department of State and Municipal Government, Kazan Federal University

QUALITY OF LIFE AS AN INDICATOR OF GOVERNANCE EFFECTIVENESS

Abstract

This article focuses on researching the basis of the quality of life category as an indicator that reflects governance effectiveness. Were modernized methods of estimating the quality of life in the region and conducted their integration with the method of analysis of hierarchies to determine the coefficients of the parameters influence. The article gives a comprehensive analysis of the category quality of life in the context of the population in the Volga Federal District regions. On the basis of this comparative analysis was made a rating of the regions, presented the theoretical rationale of the quality of life management, identified the main problems and proposed recommendations for their management.

Keywords: quality of life, cumulative integral index of the quality of life, cumulative index of mean values, cumulative index of wellbeing, infant mortality rate, migration attractiveness.

Теоретическая значимость исследуемой категории.

В современном мире, в условиях постоянно изменяющейся конъюнктуры, дать оценку эффективности деятельности государства достаточно сложно. Основная проблема заключается в подборе универсальной методологии оценки эффективности государственного управления, а именно в поиске такой модели, которая смогла бы учитывать максимально возможное количество факторов. Одной из таких категорий, которая максимально охватывает удовлетворенность людей жизнью, социальными отношениями, окружающей средой, а также характеризует структуру потребностей и что важно, имеет сильную зависимость от деятельности органов государственной власти, является категория качество жизни. В последнее время данной категории уделяется огромное внимание среди зарубежных и отечественных ученых, даются различные подходы к определению теоретико-методологической сущности качества жизни. Один из таких подходов, наиболее полно характеризующих к сущность категории качества жизни представлен в монографии И.С. Глебовой и Р.М. Кундакчян. По их мнению, трактовать понятие качества жизни необходимо с широкой и узкой точки зрения. Под термином “качество жизни” в его широком толковании понимается, как уже говорилось выше, удовлетворенность населения своей жизнью с точки зрения различных потребностей и интересов. Это понятие охватывает: характеристики и индикаторы уровня жизни как экономической категории, условия труда и отдыха, жилищные условия, социальную обеспеченность и гарантию, охрана прав на общественный порядок и соблюдение прав личности, природно-климатические условия, показатели сохранения окружающей среды, наличия свободного времени и возможности хорошо его использовать, наконец, субъективные ощущения покоя, комфортности и стабильности.

Второе понимание термина «качество жизни» – более узкое (например, словосочетание «уровень и качество жизни населения»): оно охватывает перечисленные факторы без собственно уровня жизни в его экономическом понимании (доходы, стоимость жизни, потребления) [1].

В рамках нашего исследования, интерпретация термина “качество жизни” в широком смысле наиболее полно характеризует сущность исследуемой нами категории. Очевидно, что совокупность характеристик и индикаторов качества жизни, представленных И.С. Глебовой и Р.М. Кундакчян, отражают эффективность государственного управления.

Методологический подход оценки качества жизни населения, используемый в рамках нашего исследования, есть не что иное как модернизированная методика предложенная С.А. Тимониным, И.В. Гришиной и А.О. Полыневым [2], суть которой состоит в определении сводного интегрального индекса качества жизни населения.

Анализ эффективности государственного управления на основе оценки качества жизни регионов ПФО.

Определение эффективного государственного управления, как было уже сказано ранее, должно отражаться в положительном изменении характеристик и индикаторов качества жизни населения. Используемая методика для оценки и составления рейтинга регионов по уровню качества жизни, подразумевает наличие существенной совокупности таких показателей, которые разделены на 7 блоков (уровень доходов населения, уровень развития потребительского рынка, обеспеченность населения жильем и качество жилищных условий, обеспеченность населения основными материальными благами, уровень развития здравоохранения и образования. состояние окружающей и природной среды, состояние рынка труда и миграционная привлекательность), где каждому присвоен собственный весовой коэффициент (табл. 1).

Таблица 1 – Коэффициенты влияния составных блоков сводного интегрального индекса качества жизни

01-06-2016 10-29-06

Данные весовые коэффициенты получены в соответствии с проведенным опросом попарного сравнения важности этих блоков, результаты которого были усреднены и внесены в матрицу парных сравнений Т. Саати, в соответствии с методом анализа иерархий [3].

Что касается составных показателей каждого блока, то они индексируются в зависимости от типа связи:

прямая связь: 01-06-2016 10-30-16 (1);

обратная связь: 01-06-2016 10-30-36 (2).

После индексации показателей необходимо рассчитать сводный интегральный индекс качества жизни по формуле (3):

QLit — сводный (интегральный) индекс качества жизни населения (QL – сокращ. от англ. quality of life) i-го субъекта Российской Федерации в t-м временном периоде, сопоставимый со среднероссийским уровнем, принятым за 1;

01-06-2016 10-34-52zit — сводный индекс z-го компонента (блока) качества жизни населения i-го субъекта Российской Федерации в t-м временном периоде; (сводный индекс средних значений блока);

kzt — весовой коэффициент значимости z-го компонента (блока) качества жизни населения в t-м временном периоде; (весовой коэффициент блока);

z — количество компонентов (блоков) качества жизни населения, включенных в расчет интегрального индекса качества жизни населения (для предложенного состава показателей z = 7) [2].

Данный анализ был проведен в период за 2013 год, результаты представлены на рисунке №1.

01-06-2016 10-36-55

Рис. 1 – Итоговые результаты расчета сводного (интегрального) индекса качества жизни регионов ПФО за 2013 год

На основе полученных показателей сводного (интегрального) индекса качества жизни населения регионов Приволжского федерального округа, отраженных на рисунке №1 можно сделать несколько выводов. По состоянию на конец 2013 г., лидерами по уровню качества жизни населения является Республика Татарстан (итоговый индекс по всем 7 блокам за 2013 г. равен 0,77), Нижегородская область (0,71) и Самарская область (0.67). Регионами-аутсайдерами, с крайне низким уровнем качества жизни населения являются Республика Марий Эл (0,27) и Республика Мордовия (0,29). Такие показатели свидетельствуют о наличии проблем даже в регионах лидерах, так как показатели являются далеко не идеальными, т.е. приближенными к единице. Для того, чтобы выявить эти существующие проблемы, необходимо проанализировать непосредственно составные факторы качества жизни, т.е. сами блоки.

Таблица 2 – Итоговая таблица сводных индексов средних значений по блокам за 2013 год

01-06-2016 10-39-24

Структура оценки исследуемой категории качества жизни населения построена таким образом, что все блоки сильно коррелируют между собой, что является важным фактором, при анализе эффективности государственного управления, т.к. одно неверно принятое решение может повлечь за собой существенное снижение показателей некоторых блоков, так и всего уровня качества жизни населения того или иного региона.

Анализ категории качества жизни в разрезе по блокам дает нам объективную оценку по имеющимся проблемам в регионах ПФО. Основными проблемами, имеющими высокий уровень дифференциации по показателям сводного индекса средних значений, являются состояние рынка труда и миграционная привлекательность. Логично, что эти проблемы взаимосвязаны друг с другом, т.е. в регионах с высоким показателем по блоку №7 отлажена инфраструктура рынка труда, что является основным фактором миграционной привлекательности. Помимо этого, еще одним немаловажным фактором, подтверждающим высокий уровень корреляции с миграционной привлекательностью, является уровень доходов населения, где абсолютным лидером является Республика Татарстан. Высокий уровень доходов и развитая инфраструктура рынка труда делает данный регион одним из самых привлекательных для мигрантов в ПФО. Но и даже в данном регионе есть свои проблемы, к их числу можем отнести неудовлетворительное состояние окружающей и природной среды и уровень развития здравоохранения и образования. Первая проблема является следствием высокого уровня социально-экономического развития региона, такую тенденцию можно прослеживать относительно и других развитых регионов ПФО, таких как Самарская и Нижегородская области. Плохая экологическая обстановка больно ударяет и по уровню здоровья населения, что подтверждается высокими коэффициентами младенческой смертности. Но данные факторы в большей степени никак не влияют на большие миграционные потоки.

Читайте также:  Рождественский 210 шагов война анализ

Сама проблема чрезмерной миграции в данные регионы влечет за собой снижение общего уровня образованности населения, т.е. снижение доли населения с высшим образованием, которые просто растворяются в общей численности постоянно растущего населения. Такую же картину можно наблюдать и в развитии системы здравоохранения. Переполненные больницы, недостаток высококвалифицированных врачей, отсутствие должной численности медицинских учреждений с высокотехнологичным оборудованием, все это далеко не полный перечень проблем имеющихся в регионах ПФО. Если попытаться найти положительные стороны в развитии регионов по уровню качества жизни, то можно сказать, что наименьшая дифференциация по показателям сводного индекса средних значений наблюдается по блоку №3 “Обеспеченность населения жильем и качество жилищных условий” и блоку №4 “Обеспеченность населения основными материальными благами”. Большую роль в снижении дифференциации показателей сыграла реализуемая федеральная целевая программа «Жилище» на 2011-2015 года. Важно отметить также реализуемые подпрограммы в рамках данной государственной программы: «Обеспечение жильем молодых семей», «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры» и другие. Рост обеспеченности населения основными материальными благами можно объяснить активной политикой государства в области развития конкуренции, которая предполагает создание условий для эффективной и результативной конкурентной борьбы, устранение изъянов в нормативно-правовом поле, а также реализацию активной антимонопольной политики.

Рекомендации по повышению уровня качества жизни населения регионов ПФО.

Если отталкиваться от проблем перечисленных ранее, то можно предложить ряд рекомендаций относительно повышения общего уровня качества жизни населения регионов ПФО. Для того чтобы наиболее эффективно были решены выявленные проблемы, необходима реализация комплексного подхода [4]. Суть его заключается в одновременном использовании определенного комплекса мер. Только при единовременном характере принятия комплекса решений по проблемам, ранее перечисленным, возможно добиться максимальной эффективности и результативности государственного управления в сфере качества жизни населения.

В качестве основных мероприятий можно выделить следующие:

  • создание социально ориентированной развитой инфраструктуры, на основе опыта зарубежных стран;
  • снижение уровня безработицы путем стимулирования спроса на рабочую силу;
  • развитие малого и среднего бизнеса путем снижения уровня административных барьеров, введения дополнительных льгот, гарантий, субсидий и реализация открытой системы государственных заказов;
  • постоянный мониторинг эффективности и результативности деятельности органов государственной власти, а именно мониторинг показателей составных факторов качества жизни населения;
  • ужесточение наказания в области загрязнения окружающей природной среды, а также введение ежегодной обязательной отчетности по уровню выбросов загрязняющих веществ в атмосферу и поверхностные водные объекты;
  • создание современной информационно-образовательной инфраструктуры для реализации дистанционного образования. Данное мероприятие позволит повысить общий уровень грамотности коренного и иммигрирующего населения.

Очевидно, что перечисленные меры должны быть законодательно урегулированы и прежде всего, прописаны в рамках федеральной программы. Поэтому в качестве основной первостепенной задачи, должно стоять создание долгосрочной концепции устойчивого повышения уровня качества жизни населения регионов.

Источник

Журнал анализ эффективности государственного

В современной литературе существует масса толкований термина «экономика» и «экономическая эффективность». Так, например:

– результативность производства, соотношение между результатами хозяйственной деятельности и затратами труда [5];

– достижение каких-либо определенных результатов с минимально возможными издержками или получение максимально возможного объема продукции из данного количества ресурсов [1];

– производство определенного количества продукции при наименьших затратах ресурсов [4].

В зависимости от того, какие затраты и какие результаты принимаются во внимание, говорят об экономической, социально-экономической, социальной, экологической и т.п. эффективности. Так как понятие экономики к настоящему времени расплывчато, то и границы между понятиями эффективности расплывчаты, и вокруг них ведутся дискуссии.

В нашей работе под эффективностью, как категорией, мы будем понимать соотнесение результатов деятельности с затратами, которые этот результат вызвали или ресурсами, которые этот результат обусловили [6].

В настоящее время в определении экономической эффективности деятельности используют исключительно монетаристский подход, который сводится лишь к подсчету финансовых результатов деятельности компании. Но, на мой взгляд, при оценке эффективности деятельности таких гигантов, как госкорпораций, некорректно сводить результаты их деятельности лишь к выручке, прибыльности или величине дивидендов. Особенность оценки эффективности деятельности госкорпораций заключается не в том, чтобы посчитать денежную эффективность как для малого бизнеса, а в более глубоком смысле, с учетом целей создания и предназначения государственной корпорации. В связи с этим необходимо ответить на ряд вопросов:

– во-первых, что же такое государственная корпорация?

– во-вторых, поскольку результат является производной от цели, необходимо разобраться каковы цели создания государственных корпораций?

– и, в-третьих, по каким критериям оценивать эффективность их деятельности?

В настоящее время в российской практике существуют некоторые особенности в понимании термина «государственная корпорация». С одной точки зрения, существует всеобщее определение государственной корпорации как объединения, находящегося в государственной собственности (будь то госкомпания или компания с государственным участием), которое призвано решать государственные задачи, и деятельность которого направлена на реализацию национальных интересов страны во всех сферах: военной, экономической, политической, экологической, социальной.

С другой точки зрения, существует и юридическое толкование, которое определяет, что такое госкорпорация, каковы отличия госкорпорации от госкомпании, и какие цели госкорпораций определены законом. С юридической точки зрения государственная корпорация – это не имеющая членства некоммерческая организация, созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно-полезных функций, которая при этом вправе осуществлять коммерческую деятельность, но вся прибыль должна направляться на реализацию национальных интересов, ради которых создавалась корпорация. Госкорпорация использует имущество, переданное ей государством, лишь для целей, определенных законом о создании госкорпорации [2].

Приведем примеры некоторых государственных корпораций, функционирующих на сегодняшний день:

– ГК «Внешэкономбанк». Одна из основных функций – финансирование инвестиционных и инновационных проектов;

– ГК «РОСНАНО». Деятельность которой направлена на развитие инновационной инфраструктуры и реализации перспективных проектов в сфере нанотехнологий и наноиндустрии;

– ГК «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства». Деятельность данной государственной корпорации направлена на создание безопасных и благоприятных условий проживания граждан и стимулирование реформирования жилищно-коммунального хозяйства, формирования эффективных механизмов управления жилищным фондом;

– ГК «Ростех». Деятельность данной государственной корпорации заключается в содействии, разработке, производстве и экспорте высокотехнологичной промышленной продукции;

– ГК «Росатом». Деятельность направлена на способствование выполнению федеральной целевой программы развития атомной отрасли, обеспечение развития ядерной энергетики, а также усиление имеющихся у России конкурентных преимуществ на мировом рынке ядерных технологий [3].

Согласно ФЗ «О некоммерческих организациях» – получение прибыли не является первостепенной целью государственных корпораций в высокотехнологичных сферах, энергетике, научно-исследовательских работах, нелогично принимать во внимание «результат» лишь в виде выручки от деятельности государственной компании. Ввиду индивидуальных «общественно-значимых» целей каждой госкорпорации, необходимы персональные критерии определения и оценки результата, чтобы сделать вывод об эффективной или неэффективной деятельности госкорпорации. Согласно долгосрочной программе развития госкорпораций, необходимо определить ключевые индивидуальные показатели эффективности достижения целевых значений.

В современном мире независимо от типа экономики, предприятия и организации, принадлежащие государству, играют ведущую роль в предоставлении жизненно-необходимых услуг. Каждая из развитых стран отличается своим особым подходом к определению понятия «государственная корпорация» и критериями отнесения компании к государственной. При этом, аналогов юридической модели российской государственной корпорации в мире не наблюдается. В странах Западной Европы отсутствует единый подход к определению критерия отнесения предприятия к государственному. Для одних стран этим показателем является доля государства в акционерном капитале, а для других – право решающего голоса независимо от организационно-правовой формы предприятия [7]. В ряде стран: Великобритании, Франции, Норвегии, Германии, – государственные корпорации создаются в отраслях, которые связаны, прежде всего, с обеспечением национальной безопасности, обороноспособности и энергетики. Наибольшая доля государственных компаний присутствует в экономике Франции: государство сохраняет свое присутствие в энергетике – компания EDF, общественном транспорте – железнодорожная компания SNCF, и в оборонной промышленности. Результативность госкорпораций во Франции оценивают по показателям выпуска – объему и качеству предоставленных потребителям услуг или выполненных работ, а также степени удовлетворенности населения качеством работы госкомпаний. Особенностью функционирования государственного сектора в США является то, что госкомпании не создаются в промышленных областях, как это наблюдается в европейских странах, ограничивая роль государства в производстве товаров и услуг, чтобы позволить частному бизнесу свободно работать без правительственного регулирования. Однако государство все-таки присутствует в экономике США, но исключительно в тех областях, которые малоэффективны для частного предпринимательства и служат интересам общества: Национальная Корпорация по развитию бизнеса ветеранами, корпорация по кредитованию сельхозпроизводителей, Федеральная Корпорация по страхованию депозитов.

Если исходить из того, что государство – система политических институтов, занимающихся организацией общественной жизни на определенной территории, то, по нашему мнению, госкорпорация, госкомпания – это равнозначные понятия, обозначающие объединения, где доля государства, то бишь нации, народа составляет более 50 %. Поэтому, если это «корпорация, которой владеет государство», то она призвана решать, прежде всего, внутренние и внешние интересы государства, в том числе завоевание лидирующих позиций на межгосударственном уровне, производство уникальной инновационной продукции, добыча полезных ископаемых, развитие энергетики и общественного транспорта, а главное обеспечение населения жизненно-необходимыми ресурсами по низким ценам.

Таким образом, если исходить из вышеизложенных целей, результатом (эффектом) от деятельности госкорпораций являются созданное благо в виде полезных внешних эффектов, достающееся населению, и лишь потом выручка или прибыль. Следовательно, при оценке эффективности необходима система показателей, учитывающая интересы не только государства, как акционера, но и народа, чьим достоянием, согласно Конституции РФ, и являются используемые государством недра.

Если рассчитать денежный показатель – выручку, отражающую, сколько было создано и реализовано продукции, не представляет труда. То возникает вопрос, каким образом оценить эффект деятельности государственных корпораций для населения, как оценить степень достижения социального благополучия граждан? Как измерить уровень удовлетворенности населения от работы государственной компании?

Поэтому перед государственным сектором экономики стоит непростая двуединая задача: обеспечить финансовую эффективность деятельности (получение достаточной прибыли) и удовлетворить общественные потребности (достижение социального благополучия).

В уставе каждой российской государственной компании прописаны основные цели, задачи и направления деятельности. Возьмем, например, акционерное общество «Газпром». Доля государственной собственности в акционерном капитале компании составляет более 50 %. То есть корпорацию «Газпром» можно по праву назвать государственной, и согласно Федеральному закону компания должна следовать целям и задачам, ради которых она создавалась.

Читайте также:  Анализ мочи какие болезни могут быть

Устав акционерного общества «Газпром» гласит:

1. Строительство и финансирование газопроводов-отводов высокого давление для газификации села.

2. Проведение инвестиционной политики в области развития Единой системы газоснабжения.

3. Контроль за функционированием Единой системы газоснабжения.

4. Совершенствование управления Единой системы газоснабжения.

5. Комплексное развитие системы газоснабжения и т.д.» [8].

Исходя из основных задач и целей корпорации, результатом деятельности Газпрома будет являться уровень газификации российских регионов, темпы роста газификации сел. На сегодняшний день, по последним данным, уровень газификации страны составляет 65,4 % всей запланированной территории (рис. 1).

А это означает, что еще в половине российских поселков отсутствует газ. Уровень газификации жилых помещений в Карелии, Мурманской, Новосибирской и Омской области составляет всего около 8 %. А в Иркутской, Томской областях и Хабаровском крае более 70 % поселков и городов остаются без газа.

borz1.tif

Темпы газификации в сельской местности и городах РФ

В связи с этим разработана программа по газификации территории РФ до 2020 года, направленная на достижение максимального, экономически оправданного уровня газификации территории и улучшение бытовых условий жизни населения, преимущественно в сельской местности. Но пока что в стране, богатейшей запасами газа, десятки тысяч сел и городов испытывают колоссальные неудобства из-за отсутствия важнейшего ресурса.

Таким образом, именно существующая оценка эффективности функционирования государственных корпораций (компаний) порождает недоверие к «общественно-значимым» организациям со стороны гражданского общества. Необходимо пересмотреть подход к критериям оценки эффективности деятельности исследуемых объединений исходя из степени достижения целей, заложенных в стратегической программе развития. С этой точки зрения нужно пересмотреть систему показателей эффективности деятельности госкорпораций, в которой должны предусматриваться показатели, отражающие народнохозяйственную эффективность, то есть достигается ли наиболее полное удовлетворение потребностей населения в производстве продукции (услуги), изменяется ли качество товара и в какую сторону, улучшается ли уровень жизни населения от осуществления деятельности корпорации.

Источник

Журнал анализ эффективности государственного

Библиографическая ссылка на статью:
Матюшкина И.А., Михалева О.М. Эффективность государственного и муниципального управления: сущность и проблемы определения // Гуманитарные научные исследования. 2013. № 8 [Электронный ресурс]. URL: https://human.snauka.ru/2013/08/3617 (дата обращения: 19.06.2021).

Современный уровень развития общества в России требует от органов государственной и муниципальной власти уделять все больше внимания формированию концептуальной модели повышения эффективности работы государственной власти и институтов государства. Для достижения этой цели на протяжении последних лет в России проводится реформа администрирования, которая направлена на внедрения в работу органов государственной власти эффективных методик управления, соответствующих по уровню сложности современным условиям и требующих от системы государственного администрирования прозрачности, открытости, своевременности и адаптивности по отношению к запросам внешней среды.

В системе государственного и муниципального управления ключевым моментом, опровергающим или поддерживающим определенные методы и формы деятельности, является эффективность. В связи с этим большую часть проблем механизма государственного управления можно объединить в одну проблему, которая является актуальной и важной как для федерального и регионального уровней, так и межгосударственного уровня, Это проблема эффективной организации деятельности сферы государственного и муниципального управления.

В сфере государственного и муниципального управления ведущим способом оценки эффективности деятельности является измерение эффективности на основе стандартов, нормативов и регламентов, которые разрабатываются самостоятельно органами государственной власти. То есть получается ситуация при которой оценочные шкалы и методы измерения определяются самим государством, что может приводить и как показывает практика приводит к подмене общественных (социальных) целей, и интересов целями и интересами самой бюрократической системы. Главным следствием этой проблемы стал поиск и определение форм и методов государственного и муниципального управления, которые позволяли бы качественно предоставлять государством и муниципалитетами широкий спектр услуг, а также формировать и стимулировать здоровую конкуренцию между службами и ведомствами, представляющими эти услуги. Некоторые ученые отмечают, что выбранная стратегия может привести к коммерциализации ряда отраслей государственного и муниципального управления. Однако более целесообразным будет подход, при котором можно косвенно воздействовать на поставщиков услуг для чего необходимо гражданам предоставлять больше информации о качестве услуг, ценах на услуги и условиях предоставления.

Существуют различные концептуальные модели, каждая из которых пытается найти и обосновать механизм повышения эффективности деятельности государственной власти. Рассмотрим основные из них:

1. Подход, основанный на концепции лидерства. Представители данного направления (К.Левин, Р.Лайкерт, Р.Хауз, П.Херси, и др.) считают, что эффективность организации связана со стилем руководства (управления), лидерскими навыками, стилем управления, индивидуальными характеристиками и качествами руководителей министерств, департаментов и ведомств, системами и методами их подбора, критериями оценки выполнения поставленных задач и профессиональным развитием.

2.Подход, развивающий теорию веберовской рациональной бюрократии. Представители данного направления (М. Вебер, Г. Шмидт и др.), акцентируют внимание на разграничении администрирования и иерархической структуры, функциональной специализации, точных правил работы, а также четком регламентировании профессиональной деятельности государственных служащих, что позволяет создать необходимые предпосылки для получения эффективных результатов деятельности государственной власти.

3. Подход, основанный на теории жизненных циклов (И.Адизеси, К.Бланшар, Ф.Модильяни, др.). Основной концептуальной идеей данного подхода является идея взаимосвязи эффективности работы государственных службы и воздействии постоянных или временных коалиций или групп внутри системы управления. Эта взаимосвязь обуславливает процесс и характер принятия решений в государственных структурах, что связывают с жизненным циклом развития организации.

4. Концепция профессионализма (М.Вебер, Г.Беккер, Т.Парсонс, Миллерсон и др.) основано на предположении о том, что эффективная деятельность государственной власти в полной мере зависит от уровня профессионализации представителей органов государственной власти, наличия профессиональных чиновников, от уровня их подготовки, компетентности и профессионализма.

5. Концепция экономической ответственности (модели Харта – Шлейфера – Вишны, Джон Стюарт Милль, Д. Норт) положила в основу эффективности государственной власти экономический подход, который доказывает, что повышение качества деятельности государственной власти обусловлено созданием и развитием механизма конкуренции среди министерств, ведомств, служб и системой внедрения инноваций, а также наличием системы подотчетности государственных органов, в первую очередь перед налогоплательщиками.

Несмотря на то, что каждая из выше представленных концепций выбирает один из управленческих механизмов, общим для них является то, что они все направлены на поиск путей повышения качества и эффективности государственного управления.

В целом можно сказать, что выделяют два основных аспекта подхода к определению эффективности государственного управления. Первый аспект рассматривает положение самих органов государственной власти в системе государственного и муниципального управления. Второй аспект рассматривает результаты работы органов государственной власти, не учитывая при этом вопрос их эффективности. И один и второй аспект подчеркивают большое значение затрат. Однако такой метод оценки эффективности не учитывает тот факто, что конечной целью оказания услуг государственной власти являются не сами услуги как таковые, а то, в какой степени они способны удовлетворять интересы и потребности граждан или потребителей.

В течение последнего десятилетия различными организациями систематически и целенаправленно проводится оценка качества государственного и муниципального управления, что в очередной раз подтверждает актуальность и общественное признание важности и нужности качества работы государственных служащих различных уровней.

При этом можно отметить, что под качеством государственного и муниципального управления принято понимать совокупность диапазонов характеристик государства и его различных институтов.

Ряд авторов под качеством государственного управления понимают целостность трех ветвей власти: законодательной, исполнительной, судебной. Исходя из всего выше сказанного основными компонентами эффективности они рассматривают подотчетности власти, четкое соблюдение верховенства закона и прозрачность власти.

С точки зрения конечного результата качество государственного управления проявляется в его воздействии на социально-экономическое развитие России, отдельных регионов и сравнении их положения на общероссийском фоне. В более узком понимании государственное управление рассматривают с точки зрения результативности администрирования, оптимальности и рациональности институтов и функций различных ветвей власти [1]. Такой подход к оценке качества в большей степени позволяет учитывать потребности совершенствования государственного управления и дает информацию для проведения мониторинга и разработки направлений реформирования государственной и муниципальной власти.

Таким образом, можно сказать, что в первом случае оценивается непосредственно эффективность и результативность деятельности государственных органов власти, во втором – создание в них условий для эффективности, но не эффективность как таковая.

С точки зрения последнего подхода определение эффективности государственного управления является необходимым элементом в процессе государственного администрирования, так как позволяет определить как качество работы системы публичного управления по исполнению государственных функций и оказанию государственных услуг, так и общее качество политического управления в стране [2].

Анализируя различные подходы к определению эффективности деятельности органов государственной власти можно сделать вывод о том, что, принято выделять экономическую и социальную эффективности деятельности органов государственной власти.

Следуя утверждению Г.В. Атаманчука, очень важное место для всей государственной власти необходимо отводить социальному эффекту, который получает общество в течение всего жизненного цикла продукта, услуги, идеи. Сущность социального эффекта заключается в том, что он должен быть устойчивым, воспроизводящимся, прогрессирующим, содержать в себе не только результат, но также источник и средство для последующего развития, выступать постоянным и прочным звеном в цепи непрерывного воспроизводства общественной жизни [3].

Г.В. Атаманчук подразделяет социальную эффективность государственного управления в целом, и деятельности органов государственной власти, в частности, на три вида:

1. Общая социальная эффективность – раскрывает обобщенные результаты функционирования системы государственного управления (то есть совокупности государственных органов и управляемых ими объектов).

2. Специальная социальная эффективность – характеризует состояние организации и функционирования самого государства как субъекта управления общественными процессами.

3. Конкретная социальная эффективность – отражает деятельность отдельных управленческих органов и должностных лиц, единичных управленческих решений, действий, отношений.

Выше проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что существующие системы оценки ориентированы на решение локальных задач оценки состояния государственного управления с точки зрения основных направлений административной реформы, зафиксированных в ее концепции, что оставляет за рамками исследовательского внимания процессы реформирования системы государственной службы, управления бюджетом и другие важные направления.

Поэтому главное внимание при совершенствовании эффективности и качества деятельности государственной и муниципальной власти следует уделять созданию единых и четких критериев оценки.

Источник

Adblock
detector