Арбитражный суд Северо Кавказского округа

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

Нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

Действующая Кон ституция РФ определяет местное самоуправление как один из элементов основ конституционного строя, как самостоятельную форму осуществления народом принадлежащей ему власти. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и его органы не входят в систему органов государственной власти. Государство олицетворяет государственную власть, а местное самоуправление — общественную. Наделение органов местного самоуправления властными полномочиями проявляется в том, что их решения носят обязательный характер.

Нормативные правовые акты органов местного самоуправления признаются в настоящее время самостоятельной, независимой от органов государственной власти, но подчиненной Конституции РФ и законам Российской Федерации системой, издаются муниципалитетами, советами и старостами самоуправляющихся территорий — городских и сельских поселений, а также непосредственно самим населением*(1).

Нормативными правовыми актами являются постановления глав муниципалитетов, районов, городов, сел и поселков, специальных территорий, закрытых территориальных образований. Все они устанавливают обязательные правила поведения (нормы права) для населения самоуправляемых территорий, учреждений и организаций, осуществляющих свою деятельность в пределах этих территорий, и так или иначе отражают то разнообразие методов, способов, форм, в которых организовано и продолжает развиваться местное самоуправление в России.

Вследствие этого рассматриваемый уровень правового регулирования можно характеризовать как многослойное построение, образованное из конституционных норм, норм федеральных законов, законодательства республик, краев, областей, городов федерального значения, уставов и прочих актов, принятых на муниципальном уровне, включая как нормативные акты, посвященные специально местному самоуправлению, так и отраслевые законоположения, которые лишь отчасти затрагивают муниципальные отношения (нормы избирательного права, налогового законодательства и др.). Такое нормативное многообразие призвано упорядочить систему местного самоуправления с учетом множества государственных, локальных, частных интересов, создать ему рамки, в которых данный институт власти стал бы эффективным и одновременно безопасным для общества, прав и свобод личности.

Подзаконные нормативные правовые акты местного значения образуют первичный уровень нормативно-правового регулирования на данной самоуправляемой территории, являются наиболее конкретными по своему содержанию и регламентируют вопросы, отнесенные к предметам ведения местного самоуправления Федеральным законом от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(2).

Согласно ст. 6 названного Закона в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Этот перечень, к сожалению, не вносит ясности в то, чем вопросы местного значения отличаются от вопросов государственного значения, что из перечисленного в этой статье изначально входит в компетенцию местного самоуправления, а какие вопросы относятся к государственным полномочиям, закрепленным за органами местного самоуправления в силу тех или иных обстоятельств.

Таким образом, для дополнительного отграничения властных полномочий органов местного самоуправления предлагаем выделить следующие критерии:

  • (вопросы, входящие в компетенцию органов местного самоуправления, должны касаться, прежде всего, интересов населения соответствующей административно-территориальной единицы;
  • вопросы, решаемые органами местного самоуправления, должны составлять необходимый компонент повседневной жизни населения (жилье, городской транспорт, коммунальное обслуживание и т.п.);
  • решение данных вопросов может быть осуществлено исключительно по месту жительства граждан, где для этого созданы необходимые условия и механизмы;
  • реализация стоящих перед органами местного самоуправления задач требует подключения общественного компонента в виде органов территориального общественного самоуправления и других общественных формирований населения;
  • немаловажным фактором является также способность населения проконтролировать исполнение и объективно оценить результаты решения этих вопросов.

Данные критерии могут быть использованы при градации вопросов управления местного и государственного значения в случае, если их отнесение не установлено действующим законодательством*(3).

По указанным вопросам на муниципальном уровне издаются подзаконные нормативные правовые акты, которые можно распределить по четырем группам, перечисленным в порядке уменьшения иерархической позиции в подсистеме нормативных правовых актов органов местного самоуправления (соответственно, первая группа (это высшая ступень иерархии):

  • уставы муниципальных образований (районов, городов, районов в городе, поселков, сел и иных административно-территориальных образований;
  • нормативные правовые акты выборных представительных и исполнительных органов местного самоуправления, а также иных должностных лиц местного самоуправления;
  • нормативные правовые акты глав муниципальных образований;
  • нормативные правовые акты иных должностных лиц, назначаемых представительным органом местного самоуправления или главой муниципального образования.

Так, устав муниципального образования — это документ комплексного характера, наиболее полно отражающий правовой статус муниципальных образований. Устав имеет сложную юридическую природу. С одной стороны, он является нормативным правовым актом локального характера и в таком своем качестве:

  • создается на основе федерального и регионального законодательства и не должен ему противоречить;
  • действует только на территории соответствующего муниципального образования.

С другой стороны, это:

  • документ высшей юридической силы на данной территории;
  • все другие муниципальные нормативные правовые акты принимаются на его основе и в его исполнение;
  • все другие акты не могут ему противоречить, в противном случае они должны быть признаны недействительными. Устав муниципального образования принимается на референдуме непосредственно населением или выборным представительным органом местного самоуправления и проходит государственную регистрацию либо в органах юстиции, либо в высшем законодательном органе субъекта федерации.

В научной литературе высказана точка зрения, согласно которой нормативные правовые акты местного самоуправления должны:

  • отвечать требованиям законности как по форме, так и по содержанию;
  • быть изданными в пределах компетенции соответствующего органа местного самоуправления по вопросам ведения соответствующего муниципального образования;
  • в случаях, установленных законом, пройти государственную регистрацию (так, обязательной государственной регистрации подлежат уставы муниципальных образований);
  • публиковаться (обнародоваться) для всеобщего сведения;
  • приводиться в соответствие с актами (решениями), изданными органами государственной власти и местного самоуправления*(4).

Однако соблюдение этих требований, с теоретической точки зрения необходимых и достаточных для обеспечения легитимной формулы подзаконности нормативных правовых актов местного значения, на практике осложнено. Причина в том, что действующее российское законодательство не определяет с достаточной четкостью и однозначностью роль и положение местного самоуправления в системе государственного устройства, а равно основы взаимодействия государственной власти и местного самоуправления. На сегодняшний день также являются дискуссионными вопросы природы местной публичной власти, включающей как государственную власть, так и местное самоуправление, критериев разграничения органов государственной власти и органов местного самоуправления, пределов прав высших органов государственной исполнительной власти в области формирования органов муниципальных образований.

Как уже упоминалось, в соответствии со ст. 12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Развивая данное положение, относящееся к основам конституционного строя Российской Федерации, Конституция РФ устанавливает, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (ч. 1 ст. 130), включая самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131), осуществление местного самоуправления гражданами как непосредственно, так и через выборные и другие органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130). В статье 133 Конституции РФ в числе гарантий местного самоуправления назван запрет на ограничение прав местного самоуправления, предусмотренных Конституцией РФ и федеральными законами.

В соответствии со ст. 131 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.

По смыслу ст. 131 (ч. 1) в ее связи со ст. 12 и 130 (ч. 1) Конституции РФ городские и сельские муниципальные образования как таковые предназначены для решения вопросов местного значения, которые могут быть решены данным образованием самостоятельно, под свою ответственность, но не тех вопросов, которые по существу должны решаться посредством государственной власти.

Определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, т.е. чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло бы решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и, вместе с тем, не препятствовало бы решению вопросов, выходящих за эти рамки и по своему существу относящихся к полномочиям органов государственной власти, может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов Российской Федерации.

Установление общих принципов организации местного самоуправления согласно ст. 72 (п. "н" ч. 1) Конституции РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ).

Однако законодательные инициативы в этой сфере, к сожалению, пока не касаются разделения полномочий органов местного самоуправления на обязательные и факультативные, как это делается в некоторых зарубежных странах, например в Финляндии. Обязательные полномочия устанавливаются законами, и от них нельзя отказаться, так как через эти полномочия удовлетворяются жизненно важные потребности населения той или иной территории. Государство обычно устанавливает минимальные стандарты основанных на таких функциях услуг населению, следит за их исполнением, гарантируя тем самым определенную защиту населения в случае неэффективности действия или же бездействия местных властей. Факультативная же часть полномочий, входящих в компетенцию органов местного самоуправления, осуществляется ими на добровольной основе и обычно не устанавливается сверху, а разрабатывается непосредственно на местах. Именно эти вопросы, составляющие исключительную компетенцию местного самоуправления, должны быть в первую очередь урегулированы нормативными правовыми актами местного самоуправления, которые можно рассматривать в качестве одной из подсистем, входящих в правовую систему Российской Федерации.

Подводя итог изложенному, заметим, что при анализе нормативных правовых актов органов местного самоуправления мы с неизбежностью сталкиваемся с особой коллизией, созданной самой Конституцией РФ. Органы местного самоуправления не входят по действующей Конституции РФ (ст. 12) в систему органов государства, а стало быть, вообще не имеют полномочий на принятие нормативных правовых актов — государственно-властных решений, содержанием которых была бы государственная воля. Тогда исключается государственное обеспечение действия этих актов со всеми присущими ему правовыми формами, методами и средствами.

Разделение общества и государства необходимо, но с одновременным надлежащим обеспечением функционирования общества без помощи государства. Отсутствие же четкого представления о сущности, целях и задачах местного самоуправления может привести к ущемлению законных прав и интересов муниципальных образований и их органов, к тому, что они будут ассимилированы государством. Во избежание таких последствий необходимо сосредоточить усилия на скорейшей разработке теоретических вопросов концепции федерального законодательства о местном самоуправлении, где бы нашли разрешение обозначенные проблемы. В свою очередь, это окажет несомненное положительное влияние на системность и согласованность нормативных правовых актов местного самоуправления, призванных стать первоосновой формирования реальных самоуправленческих отношений, учитывающих потребности и специфику конкретных муниципальных образований.

В.Н. Яценко,
судья Федерального арбитражного Суда
Северо-Кавказского округа,
кандидат юрид. наук

"Вестник Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа", N 5, сентябрь-октябрь 2005 г.

*(1) Мицкевич А.В. Источники (формы выражения) российского права. Историко-теоретический очерк // Закон: создание и толкование. С. 35-36.

Читайте также:  Анализы норма для женщин после 60 лет

*(2) Собрание законодательства РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.

*(3) Уваров А.А. О разграничении и оптимизации компетенции муниципальных органов власти // Журнал российского права. 2002. N 1. С. 43-44.

*(4) Дмитриев Ю.А. Акты местного самоуправления // Муниципальное право Российской Федерации. М., 2000. С. 90.

Источник

Статья 17. Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения

1. В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают следующими полномочиями:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;

2) установление официальных символов муниципального образования;

3) создание муниципальных предприятий и учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд;

4) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, и работы, выполняемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами;

4.1) утратил силу. — Федеральный закон от 01.05.2019 N 87-ФЗ;

4.2) полномочиями по организации теплоснабжения, предусмотренными Федеральным законом "О теплоснабжении";

4.3) полномочиями в сфере водоснабжения и водоотведения, предусмотренными Федеральным законом "О водоснабжении и водоотведении";

4.4) полномочиями в сфере стратегического планирования, предусмотренными Федеральным законом от 28 июня 2014 года N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации";

5) организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;

6) организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;

6.1) разработка и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, городских округов, программ комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов, требования к которым устанавливаются Правительством Российской Федерации;

7) учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации;

8) осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами;

8.1) организация профессионального образования и дополнительного профессионального образования выборных должностных лиц местного самоуправления, членов выборных органов местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований, муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений, организация подготовки кадров для муниципальной службы в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации об образовании и законодательством Российской Федерации о муниципальной службе;

8.2) утверждение и реализация муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, организация проведения энергетического обследования многоквартирных домов, помещения в которых составляют муниципальный жилищный фонд в границах муниципального образования, организация и проведение иных мероприятий, предусмотренных законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности;

9) иными полномочиями в соответствии с настоящим Федеральным законом, уставами муниципальных образований.

1.1. По вопросам, отнесенным в соответствии со статьями 14, 15 и 16 настоящего Федерального закона к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения, а в случае, предусмотренном частью 3 статьи 16.2 настоящего Федерального закона, указанные полномочия могут устанавливаться законами субъектов Российской Федерации.

Организация благоустройства и утверждение правил благоустройства на территориях городов федерального значения в соответствии с настоящим Федеральным законом осуществляются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации — городов федерального значения.

1.2. Законами субъекта Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами, может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Такие законы субъекта Российской Федерации вступают в силу с начала очередного финансового года.

Не допускается отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования, а также полномочий, предусмотренных пунктами 1, 2, 7, 8 части 1 статьи 17 и частью 10 статьи 35 настоящего Федерального закона.

2. Органы местного самоуправления поселений, муниципальных, городских округов, городских округов с внутригородским делением, внутригородских районов вправе в соответствии с уставами муниципальных образований принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения, муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района работ (в том числе дежурств) в целях решения вопросов местного значения поселений, предусмотренных пунктами 7.1 — 9, 15 и 19 части 1 статьи 14 настоящего Федерального закона, вопросов местного значения муниципальных, городских округов, городских округов с внутригородским делением, предусмотренных пунктами 7.1 — 11, 20 и 25 части 1 статьи 16 настоящего Федерального закона, вопросов местного значения внутригородских районов, предусмотренных пунктами 4, 8 и 10 части 1 статьи 16.2 настоящего Федерального закона.

К социально значимым работам могут быть отнесены только работы, не требующие специальной профессиональной подготовки.

К выполнению социально значимых работ могут привлекаться совершеннолетние трудоспособные жители поселений и городских округов в свободное от основной работы или учебы время на безвозмездной основе не более чем один раз в три месяца. При этом продолжительность социально значимых работ не может составлять более четырех часов подряд.

2.1. Органы местного самоуправления муниципальных образований в случае включения в их границы территорий, ранее входивших в закрытые административно-территориальные образования, в отношении которых Президентом Российской Федерации принято решение о преобразовании или об упразднении, в порядке, установленном Законом Российской Федерации от 14 июля 1992 года N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании", ведут учет граждан, сохранивших право на получение социальной выплаты для приобретения жилого помещения за границами указанных территорий, определяют размер указанной выплаты, осуществляют контроль за соблюдением гражданами условий ее получения, а также имеют право оплачивать стоимость проезда граждан и членов их семей от прежнего места жительства до нового места жительства и стоимость провоза багажа.

3. Полномочия органов местного самоуправления, установленные настоящей статьей, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных образований самостоятельно. Подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается.

4. В случае, если в соответствии с федеральным законом и (или) законами субъектов Российской Федерации полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации переходят к органам местного самоуправления, правовые акты органов исполнительной власти РСФСР, правовые акты федеральных органов исполнительной власти, правовые акты краевых, областных, городских (городов республиканского подчинения) Советов народных депутатов или их исполнительных комитетов, краевых, областных, городских (городов федерального значения) администраций, правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, полномочия по принятию которых перешли к органам местного самоуправления, действуют в части, не противоречащей законодательству Российской Федерации, до принятия органами местного самоуправления и вступления в силу муниципальных правовых актов, регулирующих соответствующие правоотношения. Со дня вступления в силу муниципальных правовых актов, регулирующих соответствующие правоотношения, ранее принятые правовые акты органов исполнительной власти РСФСР, правовые акты федеральных органов исполнительной власти, правовые акты краевых, областных, городских (городов республиканского подчинения) Советов народных депутатов или их исполнительных комитетов, краевых, областных, городских (городов федерального значения) администраций, правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которыми урегулированы такие правоотношения, не применяются.

В случае, если в соответствии с федеральным законом или законами субъектов Российской Федерации полномочия органов местного самоуправления переходят к федеральным органам государственной власти или органам государственной власти субъектов Российской Федерации, правовые акты органов исполнительной власти РСФСР, правовые акты федеральных органов исполнительной власти, правовые акты краевых, областных, городских (городов республиканского подчинения) Советов народных депутатов или их исполнительных комитетов, краевых, областных, городских (городов федерального значения) администраций, правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, правовые акты местных Советов народных депутатов и местных администраций районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов, муниципальные правовые акты, полномочия по принятию которых перешли к федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, действуют в части, не противоречащей законодательству Российской Федерации, до принятия федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и вступления в силу правовых актов Российской Федерации, правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих соответствующие правоотношения. Со дня вступления в силу правовых актов Российской Федерации, правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих соответствующие правоотношения, ранее принятые правовые акты органов исполнительной власти РСФСР, правовые акты федеральных органов исполнительной власти, правовые акты краевых, областных, городских (городов республиканского подчинения) Советов народных депутатов или их исполнительных комитетов, краевых, областных, городских (городов федерального значения) администраций, правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, правовые акты местных Советов народных депутатов и местных администраций районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов, муниципальные правовые акты, которыми урегулированы такие правоотношения, не применяются.

Источник



Роль местного самоуправления в системе публичной власти

Аннотация. В статье исследуется вопрос о значении местного самоуправления для государства и гражданского общества в целом, а также о его роли в публичной власти. Автор проводит анализ мнений различных ученых, высказанных в юридической литературе, рассматривает сходство местной власти с государственной, а также подчеркивает важность самостоятельного местного самоуправления для демократического общества.

Говоря о публичной власти в целом, а также о роли местного самоуправления в ней, отметим, что власть не проявляется в обществе одномерно, ведь управление социумом практически невозможно только при открытом проявлении власти. В современном демократическом мире власть осуществляется зачастую латентно: деятельность граждан – членов общества строго очерчена определенными границами, выход за которые чреват негативными юридическими последствиями (а здесь уже наблюдается открытое ее осуществление).

Представляется, что формирование социальной власти довольно длительный период в истории происходило как власти корпоративной, т.е., она распространялась вне зависимости от территориального расположения племени (рода)[1]. Намного позднее появляется привязка власти к территории, так как люди стали все чаще хотеть жить в определенном месте. Однако это не означало полное исчезновения корпоративной власти: в современной России такая власть сохраняется на Кавказе, где сложились исторически родоплеменные отношения, в немалой степени влияющие на осуществление государственной власти. Коренное различие двух вышеперечисленных видов власти заключается в отсутствии у социума четких количественных границ и социальных связей, в основе которых лежит кровное родство. Из этого проистекает основное качество публичной власти – т.е. ее воздействие на совокупность обществ, которые располагаются на определенной территории, вследствие чего, формируется единое общество[2].

Читайте также:  Лабораторные исследования цена указана без забора крови 20 грн

Если мы обратимся к научной литературе, то можем встретить понятие публичной власти, объединяющей власть государственную и местное самоуправление. Причем, как мы видим, направленность двух названных властей – одинакова: распространение своего влияния на конкретную территорию, однако различными будут их цели.

Задачи на уровне государства – более значимы, масштабны, чем местные, они направлены на обеспечение блага всего народа: безопасности и порядка. Однако демократическое государство не может существовать без местного самоуправления, которое является его обязательным элементом[3]. В нашей стране указанный институт закреплен на конституционном уровне: в статье 3 Основного закона[4] он назван в качестве одной из основ конституционного строя. Кроме того, МСУ закреплено и на международном уровне: Россией в 1998 году ратифицирован один из важнейших документов в данной сфере – Европейская хартия местного самоуправления[5].

Деятельность МСУ более приближена к реалиям жизни народа, так как определенные территории сталкиваются с различными проблемами, требующими особого подхода: не всегда их удается решить в рамках государственной власти. Те нормы, которые регламентируют положение МСУ в системе публичной власти в РФ, весьма лаконичны, однако в них четко выражен объем властных полномочий. Исходя из ч. 1 ст. 130 Конституции[4], МСУ предполагает самостоятельность граждан в решении местных вопросов, а также связанных с муниципальной собственностью.

Но обращает на себя внимание то обстоятельство, что ч. 1 ст. 132 Конституции содержит исключение вышеназванной формы осуществления МСУ. Данная норма содержит указание на самостоятельное осуществление органами МСУ управления муниципальной собственностью, решением вопросов местного бюджета, охраны порядка и иных вопросов.

Более неясной делает ситуацию часть 2 вышеуказанной статьи, в которой органы МСУ наделяются некоторыми полномочиями государственной власти. В свою очередь, государство осуществляет контроль за исполнением данных полномочий со стороны МСУ. Что же получается? В соответствии с изложенными выше нормами Конституции, МСУ становятся аналогичны государственному аппарату, но только на местном уровне, смешиваясь с ним. Но отметим все же, что основным признаком публичной власти в МСУ является принятие и исполнение им решений в интересах граждан, создание различных благ для всех членов социума, установление определенных ограничений, за нарушение которых следуют санкции.

В научной литературе вопрос о том, какое место занимает МСУ в системе публичной власти, исследовался многими учеными. Целесообразно здесь остановиться на определении понятия МСУ. За многие десятилетия выработано немало таких определений, заметно различающихся между собой. Наиболее рациональным, по нашему мнению, является подход, предлагаемый О.Е. Кутафиным и В.И. Фадеевым: авторы говорят о необходимости использовать сочетание разных подходов к определению МСУ, рассматривая его как основу конституционного строя, право населения на самостоятельность и одну из форм народовластия[6].

Законодательное определение МСУ содержит в себе несколько элементов:

— форма народовластия, ограниченная законодательно;
— самостоятельность в местных вопросах;
— учет местных традиций, обычаев и интересов населения.

Названные выше составляющие МСУ полностью согласованы с положениями, которые содержит вышеупомянутая Европейская хартия, которая также называет МСУ правом и способностью соответствующих органов на решение части публичных дел. Народ осуществляет МСУ как непосредственно, так и опосредованно, через соответствующие органы, которым отдается преимущество в осуществлении МСУ.

Самостоятельность МСУ означает, что оно осуществляется на одном из уровней публичной власти, который не находится в подчинении государства. Считаем, что основой для установления положения местной власти в системе властеотношений является Конституция. Так, в ст. 3 названного документа закреплена единая система народной власти в РФ[4].

Сегодня довольно распространено понятие «муниципальная власть», однако на уровне закона оно на регламентировано, как это обстоит с понятием «государственная власть». Но все-таки, представляется необходимым закрепить первое из названных понятий в законе, поскольку МСУ осуществляет функции публичной власти. Это позволит однозначно определить место МСУ в государственной системе РФ.

Рассмотрев муниципальную власть с научной и законодательной позиций, мы заметили, что в современном государстве данный вид власти имеет следующие аспекты: сходство с государственной властью МСУ проявляется в том, что оно является формой организации жизнеобеспечения, но только в пределах муниципалитета; кроме того, МСУ является достаточно самостоятельной системой, так как в управлении применяется метод децентрализации, благодаря которому повышается эффективность реализации интересов населения.

Среди ученых на двойственность муниципальной власти обратил особое внимание А.А. Ярошенко. В своих работах автор утверждал, что одна сторона такой власти – это ее осуществление в пределах общей политики государства, вследствие чего, она находится под государственным контролем, тогда как другая ее сторона представлена обособленной от жестких императивов того же государства, формой организации общества[7]. Цель такой организации – в улучшении устройства жизни граждан, решении местных вопросов.

Важно отметить и специфику МСУ в плане сочетания им в себе признаков публичной власти и общественной организации. Это способствует наилучшему согласованию общественных и государственных интересов. Сама сущность МСУ такова, что решение многих вопросов местной властью невозможно без участия граждан, некоторых общественных институтов. В том, что МСУ является частью гражданского общества, наглядно убеждает присутствие в нем некоторых элементов самоорганизации. Вызывает интерес позиция В.С. Мокрого, считавшего что МСУ проявляет себя в различных аспектах: в качестве института публичной власти, и как уровень управления, и как институт гражданского общества[8]. Такие разнообразные аспекты проявления зависят от решаемых вопросов.

Таким образом, рассмотрев роль и место МСУ в системе организации власти, мы пришли к нижеследующим выводам.

1) Приближенность к государственной власти за счет схожести полномочий, только местная власть осуществляет их на определенной территории.
2) Такая власть больше близка к гражданам, поскольку занимается решением насущных вопросов, более важных с позиции обеспечения жизнедеятельности. Однако все же стоит говорить о МСУ как о специфическом продолжении власти государства, так как она более близка именно ему, а не гражданскому обществу.
3) Необходимость в совместном принятии решений государством и МСУ, так как в местных вопросах государство должно прислушиваться к муниципалитетам. Однако на сегодня реальность такова, что запросы населения той или иной местности нередко игнорируются властью. Деятельность МСУ часто определяют государственные органы императивным способом, превышая пределы вмешательства со стороны государства. Ввиду этого, нарушается принцип самостоятельности местной власти.
4) Важно понимать, что МСУ будет развиваться, проявляя свою сущность, только при условии реально работающего механизма, с помощью которого его органы будут осуществлять свои полномочия в пределах конкретной территории. Но то, насколько полноценно будет функционировать МСУ, зависит не только от исправной работы его органов, но и от того, насколько ресурсная финансовая и материальная база.

Государство должно интересоваться развитием и укреплением МСУ, ведь его вопросы полностью взаимосвязаны с государственными интересами. Безусловно, относительной категорией является влияние государства на местную власть. Конституция устанавливает принципы (и международное право – тоже), в соответствии с которыми, государство не вправе путем императивного воздействия вмешиваться в деятельность МСУ и руководить его органами. Однако воздействие все же должно быть, в иных формах: например, путем стимулирования и координации – такие способы будут правомерными.

Список литературы
1. Бадягина А.В. Понятие и признаки субъектов территориального общественного самоуправления в муниципальных правовых актах // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2012. № 1.
2. Астафичев П.А. Муниципальное право России. Учебное пособие. – М.: Инфра-М, РИОР, 2016. – 368с.
3. Актуальные проблемы муниципального права: учебник для магистров, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция» / под науч. ред. Б.С. Эбзеева, Е.Н. Хазова; под общ. ред. В.В. Комаровой, Л.Т. Чихладзе. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2018. – 319с.
4. Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020)
5. Европейская хартия местного самоуправления» (совершено в Страсбурге 15.10.1985).
6. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. – Москва: «Юриспрцденция», 2006.
7. Малько, А. В. Муниципальное право России : учебник и практикум для прикладного бакалавриата / А. В. Малько, С. В. Корсакова. — 4-е изд., перераб. и доп. — М. : Издательство Юрайт ; ИД Юрайт, 2016. — 414 с.
8. Лютцер В.Л. Основные проблемы развития муниципального права и местного самоуправления в Российской Федерации / В.Л. Лютцер // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 10. С.42-49.

Источник

Местное самоуправление в городах федерального значения

Иллюстрация

30 января 2020 г. Президент России Владимир Путин провёл заседание Совета по развитию местного самоуправления, посвящённое роли местного самоуправления в реализации национальных проектов. Владимир Путин поручил начать разработку проекта новых Основ государственной политики в сфере развития местного самоуправления на период до 2030 года и улучшить координацию во всём, что касается местного самоуправления.

В ходе заседания все министры и представители регионов осветили проблемные вопросы местного самоуправления и свою позицию в рамках Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако в части городов федерального значения (Москва, Санкт-Петербург и Севастополь) перспективы развития местного самоуправления не были обозначены, что вызывает некую обеспокоенность.

Рассмотрим особенности реализации полномочий в нашей столице на примере муниципального округа Молжаниновский. Полагаю, что проблемные вопросы нашего округа актуальны и для других московских муниципальных округов.

Особенности местного самоуправления в городах федерального значения связаны с территориальным делением городов и разграничением полномочий между муниципальными образованиями и органами исполнительной власти на местах.

Постараюсь изложить материал простым и понятным языком, чтобы он был понятен как чиновнику, так и простому жителю района. Очень часто мы сталкиваемся с тем, что население района не понимает разницу между Советом депутатов, администрацией муниципального округа и управой района. Как правило, для жителей района администрация муниципального округа и управа района одно и тоже.

Итак, территориально город Москва делится на административные округа, районы и поселения. Для нас это Северный административный округ, в который входит Молжаниновский район. Границы муниципального округа Молжаниновский совпадают с границами Молжаниновского района.

По-простому, если речь идет об исполнении полномочий муниципалитетами (депутатами и их администрациями), то употребляют термин муниципальный округ. Если говорят об органах исполнительной власти (управа района), то исполнение полномочий на территории районов.

Согласно Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ и Законом города Москвы от 6 ноября 2002 года № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления.

На основании Устава города Москвы источником власти в городе Москве являются жители города Москвы, обладающие избирательным правом в соответствии с законодательством. Они осуществляют свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти города Москвы и органы местного самоуправлении.

Читайте также:  Лактат пируват соотношение анализ

Высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти города Москвы является Московская городская Дума. То есть Устав города Москвы определяет, что власть народа может осуществляться и через органы государственной власти.

Начиная с 2002 года по настоящее время государственная власть города Москвы основываясь на положениях Устава города Москвы и посредством Московской городской Думы проделала большую работу по наделению префектур административных округов и управ районов полномочиями органов местного самоуправления.

По сути, структурные подразделения Правительства Москвы забрали на себя часть функций местного самоуправления (Постановлением Правительства Москвы от 24 февраля 2010 года № 157-ПП «О полномочиях территориальных органов исполнительной власти города Москвы»).

Справочно: к вопросам местного значения относятся вопросы, связанные с непосредственным обеспечением жизнедеятельности жителей муниципального образования.

Таким образом, в границах муниципального округа находятся две ветви власти: представительная (Совет депутатов муниципального округа) и исполнительная (управа района), которые делят между собою полномочия, относящиеся к вопросам местного значения.

Конечно же, управы наделены полномочиями, присущими государственной власти, так как являются территориальным представительствами Правительства Москвы на районе. Вместе с тем при наличии двух ветвей власти в районе возникают противоречия и недопонимания как со стороны исполнительной, так и представительной власти.

Как отметил президент России Владимир Путин «Произошел разрыв между государственным и муниципальным управлением, разделённость и запутанность полномочий. Муниципалитеты должны быть встроены в государственную повестку, потому что только на земле действительно видно, в чем нуждаются люди».

Часто решаемые вопросы тесно взаимоувязаны между собою и законодательно не в полной мере урегулированы.

Управы районов для исполнения своих полномочий регулярно обращаются к Совету депутатов муниципальных округов по согласованию различных вопросов благоустройства в районе, торговли, жилищно-коммунального хозяйства и другим. В свою очередь у управ районов стоит задача по содействию местному самоуправлению в реализации их полномочий (по обеспечению заседаний Совета депутатов, по работе комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, по работе комиссии по опеке, попечительству и патронажу, по выполнению отдельных полномочий города Москвы в сфере организации досуговой, социально-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с населением и др.)

В своем выступлении Депутат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Виктор Кидяев обратил внимание на то, что глав и служащих муниципальных образований надо учить проектной деятельности и современным управленческим технологиям.

Все это правильно, но и депутатов муниципальных образований, исполняющих полномочия на непостоянной основе также нужно учить. Их же никто не обучал быть депутатами, основам государственного управления и местного самоуправления, а в тем более проектной деятельности и современным управленческим технологиям. Наше законодательство предоставляет возможность обучить за счет местного бюджета только депутата, который избран главой Совета депутатов на постоянной основе.

Полагаю, что вопрос обучения депутатского корпуса должен быть рассмотрен в Совете муниципальных образований города Москвы для внесения законодательной инициативы в Московскую городскую Думу. При этом должны быть урегулированы отношения депутата и работодателя.

Кроме того, государственных служащих префектур административных округов и управ районов помимо государственного управления необходимо обучать основам местного самоуправления по направлениям их деятельности и карьерного роста. Непонимание вопросом местного значения государственными служащими также негативно сказывается на взаимодействии ветвей власти.

С учетом сказанного президентом страны Владимиром Путиным о том, что полномочия и реальные возможности местного самоуправления будут расширены и укреплены необходимо рассмотреть возможность работы всех муниципальных депутатов на постоянной основе. Убежден, что депутат от народа должен быть полностью не зависим от материальных проблем и решать вопросы местного значения в интересах общества и развития государства.

Также вызывает непонимание, когда муниципальными депутатами от ведущих партий страны становятся директора крупных предприятий и государственных бюджетных учреждений. Никто не говорит об их низкой компетенции, но разве у таких крупных руководителей есть возможность заниматься вопросами местного значения, когда они занимают столь ответственные должности?

К примеру, если взять Зеленоградский административный округ, из 50 депутатов порядка 30 являются руководителями (категория директор, заведующий, главный врач, заместитель директора), что составляет не менее 60% от общей численности депутатов. Насколько эффективно осуществляется местное самоуправление в ЗелАО может показать только опрос среди жителей города Зеленограда.

Сейчас вопросами муниципальных образований в Правительстве Москвы занимаются различные структурные подразделения начиная от префектуры административного округа и заканчивая Департаментом территориальных органов исполнительной власти города Москвы.

За период прохождения службы в органах исполнительной и муниципальной службы говорить о тесном взаимодействии с указанными структурами Правительства Москвы к сожалению, не приходится.

Предполагаю, что причины могут заключаться в следующем. Бюджет муниципального округа формируется из доходов налогоплательщиков, штрафов, субвенций и дотаций. Условно возьмем общий объем налогов от 800 тыс. руб. до 1 млрд рублей в год. Соответственно если взять нормативные правовые документы, то на реализацию вопросов местного значения в бюджет муниципального округа должно возвращаться не менее 400 млн. руб.

В настоящее время бюджет округа составляет порядка 35 млн руб. Управа района по штатной численности сотрудников соответствует примерно численности администрации муниципального округа и с учетом средств стимулирования управ районов на 2019 год получила к реализации, предполагаю не более 50 млн. руб.

Таким образом на вопросы местного значения в муниципальном округе распределяется не более 100 млн. руб. То есть муниципальный округ по вопросам местного значения не дополучает (не может отследить) не менее 300 млн. руб. в год.

Согласно подпункта 1.7. пункта 1 постановления Правительства Москвы от 24 февраля 2010 года № 157-ПП префектура выполняет функции главного распорядителя и получателя бюджетных средств города Москвы. Сложность и непрозрачность системы распределения и реализации бюджетных средств, разграничение доступа к информации о проводимых мероприятиях естественно негативно сказываются на взаимодействии двух ветвей власти.

Понятно, что в Молжаниновском районе в настоящее время зарегистрировано порядка 13 тыс. человек и при планировании распределения денежных средств это учитывается. Однако в районе построен и сдан микроквартал по ул. Синявинская д. 11 для военнослужащих на 12 тыс. человек.

При проектировании микроквартала Минобороны России не предусмотрело строительство объектов социальной инфраструктуры, что создало определенную напряженность, особенно в части касающейся, школ и дошкольных учреждений, поликлиник, многофункциональных центров и т.п. Поэтому при распределении бюджетных средств города Москвы необходимо учитывать данный факт и рассмотреть возможность увеличения финансирования.

Обнадеживает то, что в конце 2019 г. на публичных слушаниях в округе был рассмотрен проект планировки территории района, где учтены все пожелания жителей и депутатов муниципального округа, но сроки реализации проекта растянуты во времени до 15 лет. А самые острые вопросы для муниципального округа – строительство школы и дошкольных учреждений, поликлиники спланировано не ранее чем через 2 года.

Недофинансирование мероприятий по организации досуговых, социально-воспитательных, физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий в муниципальном округе сказывается на объеме и качестве оказываемых услуг населению. И опять же это связано с количеством населения в районе, когда расчетный норматив берется чуть больше 40 руб. на человека в год.

Отсутствие помещений и спортивных сооружений в муниципальной собственности также сказывается на выполнение администрациями муниципального округа отдельных полномочий города Москвы в сфере организации досуговой, социально-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с населением по месту жительства (Закон города Москвы от 25.10.2006 г. № 53).

Отдельно хочется сказать про институт общественных советников глав управ районов (постановление Правительства Москвы от 24 декабря 2013 г. № 894-ПП, постановление Правительства Москвы от 12 октября 2010 г. № 938-ПП). Несмотря на скромный статус общественных советников глав управ районов, роль их работы значительна, ведь они на добровольных началах осуществляют общественный контроль за деятельностью органов исполнительной власти города Москвы.

Такая же функция есть и у депутатов района. Фактически общественные советники непосредственно участвуют в организации местного самоуправления в районе. Главное, чтобы данный институт не был использован в манипуляции общественным мнением в чьих-либо интересах.

Что касается системы контроля за исполнением полномочий муниципальным образованием, то взаимодействие с населением и надзорными органами в рамках их компетенции осуществляется постоянно. Если перечислять все надзорные органы не хватит пальцев на руках. Конечно же, основные из них это межрайонная прокуратура округа, ФАС России, УФК по г. Москве, КСП Москвы, департамент финансов города Москвы, префектура административного округа и др.

Как видно, взаимодействие идет со всеми структурными элементами системы государственной власти и надзорной деятельности города Москвы, что требует наличие огромного багажа знаний, опыта и компетенции. Система управления будет более эффективна, когда число звеньев в системе управления будет менее шести.

И в рамках оптимизации местного самоуправления было бы наиболее эффективным организовать работу муниципалитетов через Департамент территориальных органов города Москвы с расширением его полномочий.

24 декабря 2019 г. президент России Владимир Путин заявил, что основные элементы Конституции России менять не надо, но можно подумать над изменениями, направленными на совершенствование системы взаимодействия между муниципальными и государственными органами для создания единой системы публичной власти.

«Об этом тоже нужно подумать, конечно, не ущемляя интересов и прав муниципальных образований», — сказал Владимир Путин.

Понятие публичная власть неоднозначно и вызывает лично у меня много вопросов. В современном российском законодательстве отсутствует понятие «органа публичной власти», которое является собирательным для правовых понятий «органа государственной власти» и «органа местного самоуправления», осуществляющие и олицетворяющие публичную власть на территории государства.

Вместе с тем Устав города Москвы как раз и объединяет понятия реализации власти непосредственно народом либо через органы государственной власти и местного самоуправления. Следовательно, можно сделать вывод о том, что в Москве фактически осуществляется публичная власть.

С учетом позиции лидера нашего государства Владимира Путина, надеюсь, что некоторые «горячие головы» не будут пытаться использовать данный термин для манипуляций и ущемления демократических основ нашего государства – интересов и полномочий органов местного самоуправления.

При рассмотрении перспектив развития полагается целесообразным учесть весь опыт, современные проблемы и особенности местного самоуправления в городах федерального значения, в состав рабочей группы по разработке проекта новых Основ государственной политики в сфере развития местного самоуправления на период до 2030 года, определения роли и места местного самоуправления в системе публичной власти включить представителей муниципальных образований от городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя, Департамента территориальных органов исполнительной власти города Москвы, Совета муниципальных образований города Москвы и аналогичных структур городов федерального значения.

Самойлин Сергей — специалист в области информационной безопасности

Источник

Adblock
detector